江苏宣传工作动态
社科基金成果专刊
第22期
增强江苏区域中心城市集聚带动功能
的对策建议
摘要：近年来，江苏区域经济取得了快速发展，区域中心城市具备了较强的集聚带动功能，集聚水平显著提高、辐射效应明显扩大、增长贡献持续上升，但也存在着集聚模式有待优化、辐射效果亟需改进、发展定位尚需明确、协同效应亟待增强、创新动力尚待提升等问题。因此，要发挥市场决定作用，推进中心城市内涵发展；要优化资源带动结构，拓展中心城市辐射范围；要增进城市互联互通，加强中心城市协同效应；要推进创新驱动战略，提档升级中心城市发展。
发挥区域中心城市增长极功能，带动区域经济协调发展一直是党中央十分关切的话题。我校张文武老师承担的江苏省社科基金项目“江苏区域中心城市集聚带动功能研究”，通过测算并分析江苏区域中心城市集聚带动功能的基本状况和存在问题，据此提出增强江苏区域中心城市集聚带动功能的对策建议。
一、江苏区域中心城市集聚带动功能的现实状况
囿于区域发展不平衡和梯度特征明显的现实情况，江苏区域经济发展形成了苏南、苏中、苏北三大区域。经过多年发展，苏南地区形成了一主（南京）两副（苏州和无锡）的区域中心城市格局，徐州和南通则成长为苏北和苏中地区的区域中心城市。这些重要的区域中心城市具备了较强的集聚带动功能。
1.集聚水平显著提高。自2010年国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》以来，南京、苏州、无锡、南通和徐州等区域中心城市在产业集聚、金融集聚、人才集聚和创新集聚等各方面均取得了显著进展。据测算，2013年我省各区域中心城市的制造业区位商、金融区位商、人才区位商和创新区位商等均在1.5以上，比2010年的集聚程度平均高45%。区域中心城市涌现出众多省级以上高新产业园区、现代服务业集聚区和金融商务集聚区，城市集聚水平不断提高。
2.辐射效应明显扩大。我省区域中心城市对周边地区经济显示出巨大的辐射带动作用。一方面，各区域中心城市地理范围的辐射半径明显扩大。据测算，2010年，南京、苏州、无锡、南通和徐州的经济辐射半径分别为110公里、90公里、75公里、60公里和45公里，2013年则分别达到160公里、120公里、95公里、85公里和80公里，平均增长超过40%。另一方面，在以产业带动、金融扩散、人才输送和创新合作等为内容的辐射效应作用下，区域中心城市对周边地区也形成了较为广阔的经济带动覆盖面。
3.增长贡献持续上升。我省区域中心城市对地区经济增长的贡献持续上升，增长极地位不断凸显。据测算，徐州对苏北地区经济增长的贡献从2010年的27%上升至2013年的35%；南通对苏中地区经济增长的贡献则从2010年的34%上升至2013年的47%；南京、苏州、无锡对苏南地区经济增长的贡献则由2010年的24%、27%和26%分别增长至2013年的31%、37%和28%。
二、当前江苏区域中心城市集聚带动功能所存在的问题
1.集聚模式有待优化。在现有的发展阶段中，江苏区域中心城市的集聚模式更多地表现为以政府推动的产业、要素和企业的“被动集聚”，而由市场内在驱动所形成的“主动集聚”不足。在实际中主要表现为以政府为主导推动工业园区的招商引资、资金扶持和人才保障等。调查显示，在江苏区域中心城市中，依靠政府招商引资进入新建工业园区和经济开发区的企业所占比例高达60%，主动进入的企业比例较低。与此同时，在资源被动集聚的过程中，还有可能因滥用与误用各项政策优惠而造成土地浪费和资源闲置等现象，导致集聚模式的粗放性和低质性。
2.辐射效果亟需改进。这主要表现在：一方面江苏区域中心城市的地理辐射带动范围主要集中在80-160公里，虽然理论上可以覆盖1小时都市圈，但远低于北京、上海和广州等300公里左右的辐射半径，辐射带动的“本市化”特征明显，对外影响力有限；另一方面，当前江苏区域中心城市的经济辐射领域主要体现在产业带动和劳动力吸引上，而在金融辐射和创新带动等高级功能方面仍较为薄弱。随着城市集聚带动功能向资本流通和创新驱动的内涵式发展转变，江苏区域中心城市辐射带动的功能范围也要亟需调整优化。
3.发展定位尚需明确。据观察，当前江苏城市仍停留在以行政级别定位的阶段，各级城市的经济功能尚未形成清晰的界定和定位。这也导致江苏区域中心城市的诸多功能在相当程度上是重合的，主要表现为各中心城市的产业体系、发展重点和空间布局具有较明显的同构性。研究显示，南京、苏州、无锡、南通和徐州三大区域中心城市的产业同构系数超过60%，其中南京、徐州、南通产业同构系数更是高达73%。产业同构折射出的城市功能雷同，不仅会对城市本身发展带来较大的竞争风险，也不利于江苏城市体系优化和区域经济的协调发展。
4.协同效应亟待增强。近年来，在传统晋升体制的作用下，江苏各区域中心城市更多地呈现出竞争性的发展态势，在城市规划、产业布局、基础设施等方面出现了较多的重复性建设。在此影响下，城市群和城市圈内的城市之间在信息交流、创新合作等“软件沟通”方面要严重落后于以高速公路和高速铁路为表征的“硬件沟通”，这就导致城市之间实质性的合作进展不大。例如，江苏区域中心城市之间均有高速公路和高速铁路（南通除外），但在创新项目（包括专利转让）合作上城际之间的合作率仅有30%左右，超过半数的专利合作来自于省外。
5.创新动力尚待提升。尽管我省区域中心城市在发展过程中有着较强的资源集聚能力，但更多表现为对一般性企业、资金和劳动力的吸引，缺乏对全国乃至国际有影响力的高层次领军人物、品牌企业和创新成果等的集聚。如，世界500强企业（2014年）仅有1家总部位于南京；中国最具价值的百强品牌江苏只有2个，分别来自南京和徐州；2000-2014年度中国经济人物仅有2人来自于江苏企业，但无一出自区域中心城市。知名企业、知名品牌和高层次领军人物的缺乏在一定程度上反映了江苏区域中心城市创新动力的不足，并不利于城市集聚带动功能的内生增长。
三、增强江苏区域中心城市集聚带动功能的对策建议
1.发挥市场决定作用，推进中心城市内涵发展。在城市集聚辐射过程中，要注重发挥市场配置资源的决定性作用，及时改变政府管理理念。对此，一方面要及时调整以政府官员“拍脑袋、拍胸脯、拍屁股”所决定的城市规划和产业政策，必须要意识到近年来在城市发展过程中所出现的重复建设、产能过剩、产业同构等已成为制约城市和地区经济发展的重要问题，大多是由政府对市场行为的过多干预造成的。另一方面，还要加快制定普惠性和竞争性的政策，给予城市发展更多的自主性和独立性。对此，可尝试性地在城市集聚过程中采用“负面清单”的管理方式，将企业进驻、人引进和园区建设等事项更多地交由市场机制来进行“优胜劣汰”的筛选，而不是由政府进行包办，进而从本源上实现城市由政府主导的“被动集聚”向市场决定的“主动集聚”转变。
2.优化资源带动结构，拓展中心城市辐射范围。改进提升现有的资源禀赋结构和辐射带动功能，对于拓展中心城市影响力具有十分重要的作用。对此，一是要改进现有的资源禀赋结构，尤其是要借助江苏所具有的高等教育资源，充实优化现有的劳动力结构，努力将人才优势转化为人才红利，为发挥区域中心城市集聚带动功能提供智力支持；二是要调整优化区域中心城市的辐射带动结构，尤其是要注重金融辐射和创新带动功能，通过推动实施“以城带乡”、“以大带小”和“以新带旧”的产业带动计划、金融支持计划和创新合作计划等，扩大区域中心城市在经济领域的辐射面；三是要紧抓国家推进“一带一路”和长江经济带战略的实施机遇，以城市发展规律和内在特色为依据，加快对区域中心城市的规划引导和功能定位，逐步形成以南京为科研创新中心、以苏州和无锡为现代服务业集聚中心、以徐州和南通为先进制造业承接转移中心的立体化区域发展极体系，将区域中心城市的辐射带动范围覆盖至全省及周边省份。
3.增进城市互联互通，加强中心城市协同效应。发挥区域中心城市集聚带动功能离不开城市与城市之间的相互沟通、城际要素之间的相互流动和产业之间的相互联结。对此，一方面要继续强化城市之间的“硬件联通”，加速城际连接渠道和同城化的建设，尤其是要加快高速铁路、城市轻轨和城际公交等的互联互通，努力推进城市抱团发展和组团发展，逐步形成以区域中心城市为集聚源的空间发展模块。另一方面，重点推动城市之间“软件联通”的合作交流机制，建立以市长论坛、企业家峰会等形式多样和内容丰富的常态化城市信息共享和经验交流平台，以此互通城市管理经验、互补经济社会发展思路、互利城市合作共赢之道，促进区域中心城市的协同发展。
4.推进创新驱动战略，提档升级中心城市发展。新常态下江苏经济发展必然要求转换新的增长动力,尤其是要加快要素驱动向创新驱动的转变。实施创新驱动、增强内生动力，对于推进江苏区域中心城市集聚带动功能的高端化发展具有十分重要的战略意义。对此，一是要加强对现有科研创新资源的挖掘、整合和优化，通过建立城市协同创新平台和产业孵化基地，促进科教资源的协调配置和成果转化，并在此基础上将科研成果推广至县域层面和周边省区，拓展区域中心城市的创新带动覆盖范围；二是要继续加大科研创新投入，尤其是要设立城市创新发展的各类专项基金，并通过探索建立政府投入、金融机构进入、企业加入和民众参与的立体化资金扶持保障机制，为区域中心城市提档升级发展提供资金支持；三是要加快科研管理的制度创新，充分发挥制度红利，如在经费使用上，要建立完备的事前事后监督机制，提高资金使用效率；在人才配置上，要建立科学的选人用人激励机制，激发人才潜在效能；在专利保护上，要建立有效的申请审核保障机制，发挥专利服务功能。
（省社科规划办公室供稿）
本期送：省委、省政府、省人大、省政协领导同志
中宣部全国社科规划办公室、省委办公厅、省政府办公厅、省社科规划领导小组成员，省有关厅局及高校、各市委市政府领导同志
各市委常委宣传部长、省直宣传文化系统各单位负责同志
本部各部领导、各处室
中共江苏省委宣传部研究室编 共印200份 苏简字1003号
